С появлением национального проекта в сфере здравоохранения связаны надежды и чаяния очень многих людей: это возможность получать доступную и качественную первичную медицинскую помощь; повышение оперативности работы службы «скорой помощи»; снижение сроков ожидания дорогостоящих операций благодаря строительству новых медицинских центров и многое другое. В какой мере эти надежды оправдываются, вы узнаете из предлагаемой публикации.
С появлением национального проекта в сфере здравоохранения связаны надежды и чаяния очень многих людей: это возможность получать доступную и качественную первичную медицинскую помощь; повышение оперативности работы службы «скорой помощи»; снижение сроков ожидания дорогостоящих операций благодаря строительству новых медицинских центров и многое другое. В какой мере эти надежды оправдываются, вы узнаете из предлагаемой публикации.
Агапцов Сергей Анатольевич
- Аудитор Счетной палаты Российской Федерации
Ход реализации приоритетных национальных проектов, в том числе и нацпроекта «Здоровье», находится под постоянным вниманием Счетной палаты Российской Федерации. В соответствии с Планом ее работы на 2006 год по данному направлению были проведены:
- проверка полноты поступления, целевого и эффективного использования средств, выделенных на финансирование оплаты труда и централизованные закупки медицинского оборудования, а также на финансирование обеспечения населения высокотехнологичной медицинской помощью (строительство центров высоких медицинских технологий) в Астраханской, Владимирской, Тюменской областях, Краснодарском крае совместно с контрольно-счетными органами субъектов РФ и территориальным фондом ОМС Московской области;
- проверка эффективности использования средств федерального бюджета на централизованные закупки вакцин в ФГУП «НПО «Микроген»;
- мониторинг финансирования расходов по реализации ПНП «Здоровье», при проведении которого была использована информация федеральных органов исполнительной власти, Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС), а также контрольно-счетных органов 71 субъекта РФ.
Вышеуказанные мероприятия позволили установить следующее.
Поставленные на 2006 год в ПНП «Здоровье» задачи в основном выполнены. С начала его реализации наметилась тенденция к укреплению кадрового потенциала первичного медицинского звена, повышению уровня их заработной платы.
Так, средняя заработная плата по состоянию на 1 ноября 2006 года участковых терапевтов, педиатров и врачей общей (семейной) практики составила от 13,9 тыс. рублей до 23,0 тыс. рублей (рост в 2,2–2,8 раза), участковых медицинских сестер от 7,5 тыс. рублей до 15 тыс. рублей (рост в 1,6–2,4 раза). При этом численность врачей первичного звена в среднем увеличилась на 12,2%, медицинских сестер – на 11,5%. Профессиональную переподготовку по специальностям «Общая врачебная практика (семейная медицина)», «Терапия», «Педиатрия» прошли около 8 тысяч врачей.
В рамках ПНП «Здоровье» в субъекты РФ поставлено свыше 22 тыс. единиц диагностического оборудования, около 7 тыс. единиц автомобилей скорой медицинской помощи. В результате степень оснащенности по отдельным видам диагностического оборудования в проверяемых муниципальных учреждениях составила от 32 до 84%.
В то же время в ходе контрольных мероприятий выявлен ряд недостатков, препятствующих более эффективной реализации ПНП «Здоровье».
Министерством здравоохранения и социального развития РФ не в полном объеме осуществляются функции по нормативно-правовому регулированию реализации ПНП «Здоровье».
Так, не урегулированы вопросы формирования источников финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения муниципальных образований для увеличения среднего заработка медицинским работникам первичного звена, фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам (акушеркам) и медицинским сестрам скорой медицинской помощи, для всех случаев, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации (отпуска, командировки, повышение квалификации и т.д.).
Нормативными актами о порядке формирования Федерального регистра не определены критерии включения медицинских работников первичного звена в Федеральный регистр, в том числе вновь принятых (уволенных) врачей в течение месяца. Не выработаны также и критерии оценки результатов деятельности медицинских работников первичного звена по оказанию дополнительной медицинской помощи.
Не изданы соответствующие нормативные правовые акты, определяющие исполнителя, ответственного за ведение регистра персонала фельдшерско-акушерских пунктов, врачей, фельдшеров и медицинских сестер скорой медицинской помощи.
Не разработан механизм расходования средств для приобретения оборудования, не определен уполномоченный орган по проведению конкурсов на приобретение оборудования и медикаментов за счет средств, полученных ЛПУ по родовым сертификатам, что привело к неэффективному расходованию бюджетных средств, предназначенных на эти цели в Тюменской области в размере 22 604,0 тыс. рублей.
Выборочные проверки в муниципальных учреждениях здравоохранения показали, что увеличение численности первичного медицинского звена с начала 2006 года было связано с переходом в участковые службы на должности участковых врачей-терапевтов и врачей-педиатров узких специалистов, переводом врачей и медицинских сестер из других отделений и стационаров. В 2006 году средняя заработная плата участковых врачей превысила заработную плату врачей в стационарах в 2,4 раза.
Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию не осуществлялся должный контроль за исполнением поставщиками условий по заключенным государственным контрактам. В результате нарушались сроки поставки, комплектации, установки и ввода в эксплуатацию оборудования; отдельные поставки осуществлялись не поставщиками, определенными соответствующими государственными контрактами, а третьими лицами (курьерской службой) и по почте.
Копии контрактов на поставку медицинского оборудования и санитарного автотранспорта не переданы в органы управления здравоохранения субъектов РФ, что не позволяет им в полной мере осуществлять контроль соблюдения условий контрактов.
В актах приема-передачи отсутствовала стоимость медицинского оборудования, установленного в автомобилях скорой помощи, что не позволяло достоверно отражать в бухгалтерском учете полученное оборудование, начислять амортизацию, определять материально-ответственных лиц и т.д.
Установлены факты поставок некачественного медицинского оборудования и санитарного автотранспорта, которые после ввода в эксплуатацию выходили из строя по причине заводского брака. При этом не был решен вопрос с отдельными поставщиками о проведении гарантийного ремонта поставляемого оборудования.
Например, в Тюменской области в июле 2006 года ООО «Мединвест» было поставлено 4 комплекта стационарного ультразвукового аппарата производства США и Кореи на общую сумму 2944,0 тыс. рублей с несколькими заблокированными рабочими функциями (цветовое картирование, цветовое картирование кровотока, визуализация в режиме энергетического Доплера, сетевые возможности DICOM).
В Краснодарском крае из поступивших в августе 2006 года 7 единиц нового оборудования 2 (т.е. 28,5%) вышли из строя. Из-за сбоя программного обеспечения ультразвуковая диагностическая портативная система LOGIC-100 перестала функционировать уже через два дня эксплуатации. Всего за три дня работы вышел из строя системный блок управления флюорографа на базе автомобиля КАМАЗ.
В Республику Марий Эл по состоянию на 1 декабря 2006 года поступило 45 автомобилей скорой медицинской помощи, из них выявлены неисправности у 13 машин, по которым составлены 22 рекламации. По десяти машинам, поставленным ООО Торговый дом «Русские машины», составлены рекламации на пять единиц автотранспорта, что составляет 50% от объема поставки.
Выявлено 17 различных дефектов и неисправностей по восьми поставленным ОАО «Горьковский автомобильный завод» автомашинам; имела место неукомплектованность одной из машин портативным экспресс-измерителем концентрации глюкозы в крови, еще на одну установлен неисправный кардиограф ЭКЗТ-01 «Р-Д».
В нарушение Закона РФ от 27 апреля 1993 г. №4871-I «Об обеспечении единства измерений» отдельные виды диагностического оборудования поступали в лечебно-профилактические учреждения без сертификата об утверждении типа средств измерений.
Так, в Воронежскую область были поставлены 48 шестиканальных электрокардиографов МАС 1200 ST (производства Германия) с наименованием «Система регистрации ЭКГ покоя и проведения тестов с физической нагрузкой МАС 1200». Но данные «системы» оказались не оснащены ни программным обеспечением по расшифровке ЭКГ покоя, ни программным обеспечением и эргометрами для проведения тестов с физической нагрузкой. Кроме того, они не прошли испытания на утверждение типа средств измерений в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ, следовательно, не включены в Государственный реестр средств измерений, не прошли первичную проверку и не имеют паспортов.
Не проходили проверку и электрокардиографы других марок (МАС 500, Германия; CARDIOVIT, Швейцария). Всего в Воронежской области из предусмотренных к поставке 85 электрокардиографов только один прибор ЭКЗТ-12-03-Альтон-С (поставка – 2 единицы) внесен в Государственный реестр средств измерений, допущенных к применению в РФ.
Также недоукомплектованными поступили в Воронежскую область маммографы, рентгеновские аппараты, фиброгастроскопы. Доукомплектование указанного диагностического оборудования осуществлялось за счет средств местных бюджетов. Аналогичная ситуация имела место и в других регионах.
Кроме того, неоднократно задерживались сроки издания распорядительных документов о передаче в собственность субъектов РФ медицинского оборудования и санитарного автотранспорта, приобретенных за счет средств федерального бюджета.
Не осуществлялся должный контроль за деятельностью ГУП «Дирекция единого заказчика-застройщика». В результате нарушен пункт 3 постановления Правительства РФ от 20 марта 2006 г. №139 по представлению технического задания на проектирование нулевого цикла по строительству федерального центра высоких медицинских технологий в Тюменской области.
По состоянию на 1 января 2007 года из суммы средств, предусмотренных федеральным бюджетом на 2006 год на строительство новых центров высоких медицинских технологий, освоено 3551,5 млн рублей, или 28,2%.
Федеральным фондом обязательного медицинского страхования своевременно не был установлен порядок и не разработана форма отчетности территориальных фондов ОМС об использовании субвенции, порядок и форма отчетности учреждений здравоохранения об использовании бюджетных средств по оказанию дополнительной медицинской помощи.
Не разработаны указания по включению средств субвенций на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в состав бюджетов территориальных фондов ОМС.
Субъектами Российской Федерации не осуществлялся должный контроль исполнения поставщиками условий по заключенным государственным контрактам. В результате нарушались сроки ввода в эксплуатацию оборудования и санитарного автотранспорта, не выдерживались установленные сроки подготовки помещений к приему диагностического оборудования.
В целях реализации ПНП «Здоровье» на 2006 год было предусмотрено перечисление из бюджета Федерального фонда ОМС в бюджет Фонда социального страхования РФ (далее – ФСС) средств в сумме 17,5 млрд рублей на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а также на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности и родов. Фактически за прошедший год на оплату вышеназванных услуг в бюджет ФСС поступили средства в объеме 12 934,1 млн рублей, или 73,9% от предусмотренного на год объема, израсходовано соответственно – 12 825,9 млн рублей, или 73,3%.
Региональными отделениями ФСС произведена оплата услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи в объеме 3749,8 млн рублей, или 53,6% от предусмотренной нацпроектом суммы (7 млрд рублей), в том числе на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан израсходовано 94,5 млн рублей.
На оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов, израсходовано 9076,1 млн рублей, или 86,4% от предусмотренной на эти цели суммы (10,5 млрд рублей).
Выявленные недостатки свидетельствуют о некоторых упущенных возможностях при реализации ПНП «Здоровье», на что Счетная палата и обратила внимание заинтересованных государственных органов, разработав и направив в них необходимые документы. Вместе с тем следует подчеркнуть, что Счетная палата видит свою роль в реализации национальных проектов не только в качестве ревизора, занимающегося поиском нарушений с целью наказания виновных. Она также является партнером ответственных за реализацию проектов органов, и ее основная цель – не только и не столько выявление недостатков, сколько выработка на основе полученных данных предложений, позволяющих повысить эффективность национальных проектов.
