Как помочь органам местного самоуправления организовать системное планирование при реализации социальных программ? Как создать условия для привлечения частных инвестиций в инфраструктуру социальной сферы? О проекте, дающем практические ответы на эти вопросы, рассказывает Директор Департамента информации и связей с общественностью Торгово-промышленной палаты РФ Владимир Александрович Аксенов
В работе по приоритетным национальным проектам задействованы все уровни власти. Можно ли сегодня, на основе уже имеющегося опыта, сказать, на каком уровне выполнение программ и мероприятий проектов сталкивается с наибольшими трудностями?
На этот вопрос можно было ответить и заранее, исходя из общих соображений: чем дальше от источника принятия решений до той точки, где они непосредственно воплощаются в жизнь, тем больше будет сложностей у тех, кто реализует проекты.
Во-первых, по мере движения «сверху вниз» размывается концептуальная четкость проекта, потому что она неизбежно интерпретируется каким-либо образом на каждом следующем уровне. Во-вторых, происходит размывание не только политической и организационной воли, но и финансового ресурса.
Есть еще одна причина – не столь очевидная, но не менее важная. Математикам известно такое понятие, как доказательство существования решения задачи. В административной схеме отношений, когда возникает жесткая или срочная необходимость что-либо сделать, непосредственный руководитель может выразить это в виде неконкретного указания типа «принять исчерпывающие меры для выполнения…» или «обеспечить…».
Но мы же знаем, что многие команды такого рода не выполняются, и зачастую не потому, что исполнители неэффективны или безответственны, а из-за отсутствия совокупности условий, необходимых для решения данной задачи. А эти условия, своеобразные для каждой местности, каждого момента времени, да и просто из-за сложности объекта управления могут быть не известны руководителю. Поэтому директивный стиль руководства эффективен только в специальных условиях.
Сказанное в определенной степени можно отнести и к практике реализации приоритетных национальных проектов. Чем больше масштабы программы, чем большие ресурсы задействованы, тем более рационально, обоснованно, экономно мы должны работать. Здесь действительно необходимо проектное управление, и оно должно осуществляться на всех стадиях и уровнях реализации ПНП.
Можно с уверенностью говорить – и мониторинг хода национальных проектов это подтверждает, – что наиболее слабым звеном в их реализации является муниципальный уровень, где собственно, и решаются проблемы живого человека, где он обеспечивается жильем, лечится, получает образование и так далее.
Одна из главных причин такого положения – кадровый голод, существующий в местных администрациях. Число специалистов, владеющих культурой проектного управления и способных его осуществлять, сегодня там очень мало. Это подтверждает и общение с представителями муниципального руководства.
Вторая беда муниципальных образований заключается в том, что они находятся в тяжелом финансовом положении. Изыскать какие-либо ресурсы им очень трудно, иногда просто нереально.
Есть еще ряд причин, но основными, определенно, можно считать те две, о которых я сказал.
В феврале ТПП совместно с Союзом журналистов и нашим журналом проводила «круглый стол», на котором поднимался вопрос о муниципальных образованиях как особом звене в системе реализации ПНП. Какие меры приняты в этом плане по результатам «круглого стола»?
Те соображения, о которых я сейчас говорил, были одной из главных тем дискуссии на «круглом столе». Там была довольно четко сформулирована идея создания Агентства развития муниципальных образований – организации, призванной разработать комплекс концептуальных, организационных, административных, проектных и технических решений для привлечения частных инвестиций в объекты социальной сферы. За прошедшее время концепция Агентства получила развитие, и уже можно говорить о начальном этапе реализации этого проекта.
Какую цель ставит перед собой Агентство, и какие основные инструменты предлагаются для достижения этой цели?
Агентство развития муниципальных образований (МО) было создано и зарегистрировано в системе торгово-промышленных палат в целях создания условий для привлечения частных инвестиций в инфраструктуру социальной сферы, обеспечивающих ускоренное развитие МО.
Сейчас мы имеем предварительное согласие ряда муниципальных образований на участие в эксперименте. Два из них находятся в Саратовской области, еще – Кингисеппское МО и подмосковный Дмитровский район. Должен отметить, что встречи, которые проводились с руководителями МО, показали искреннюю заинтересованность, включенность людей в эту проблематику, их большое желание принять участие в эксперименте.
В чем же его суть, и какова роль Агентства?
Частично я этого касался, когда говорил о стиле постановки задач вышестоящим уровнем. В развитой системе управления этот уровень как более квалифицированный и имеющий больше полномочий призван давать модели и стандарты деятельности для нижнего уровня. Руководитель должен гарантировать некоторую, достаточно высокую, культуру решения проблем. В том числе – научить основам проектного управления.
Поэтому одна из ключевых идей работы нашего Агентства заключается в формировании «базовых» проектов – типовых проектных решений, разработанных Агентством развития муниципальных образований в виде бизнес-планов на условиях самоокупаемости и возвратности инвестиций. Возвратность достигается через расчеты на основе утвержденных тарифов посредством информационно-платежной системы, которая, в свою очередь, является системообразующим «базовым» проектом, необходимым для реализации в муниципальном образовании всех последующих.
Чем хороша идея «базового» проекта? Она помогает использовать потенциал культуры проектного управления и проектных разработок, который сегодня имеется в Агентстве как организации «верхнего» уровня. Муниципальные образования, которые проявят интерес к конкретному базовому проекту, будут привязывать его к своим условиям, адаптировать, или локализовать. Это будет уже намного проще и потребует значительно меньших вложений.
Сейчас Агентство детально моделирует технологическую цепочку реализации отдельного проекта на уровне МО, чтобы четче понять, какие существуют нормативно-правовые возможности, трудности или противоречия в том, что предлагается. Теоретически нельзя исключать и того, что в ряде случаев никаких корректив в нормативную базу вносить не потребуется.
Но, по всей видимости, что-то корректировать придется. Потому что главная, пожалуй, новация, которая предлагается Агентством, его креативное ядро, – это переход на новый принцип финансирования.
Расскажите об этом подробнее, пожалуйста.
Суть состоит в переходе от сегодняшнего сметного финансирования к тарифному. Например, в упомянутом уже Кингисеппе на одного ученика из бюджетов всех уровней приходится в год 23 тыс. рублей. В существующей системе эта сумма не дифференцируется, из нее невозможно ничего вычленить. А мы, допустим, хотим построить бассейн при школе. Схема такова.
Некоторая часть из этих 23 тыс., условно говоря, 1/20, гарантируется от имени администрации под строительство бассейна. Рассчитываем тариф на пользование бассейном и показываем банку, как будут возвращаться его средства по мере того, как школьники будут ходить в бассейн, а муниципалитет – перечислять деньги в соответствии с тарифом.
Банк предоставляет кредит, потому что его возвратность гарантирована бюджетными потоками, организованными на основе утвержденного тарифа. Таким образом мы капитализируем социальную сферу, решая очень важную проблему развития МО – отсутствие сконцентрированных ресурсов.
Еще один принципиальный результат: финансирование по услуге, по тарифу делает возможным организацию эффективного мониторинга состояния социальной сферы – на основе данных информационно-платежной системы, о которой я говорил. Он позволяет управленцу видеть реальное положение по всем необходимым параметрам. И перейти от «диспетчерского» режима работы к выработке стратегии движения, приоритетов и последовательности действий в секторе его ответственности.
В чем будет состоять интегральный социально-экономический эффект выполнения проектов?
Интегральный эффект здесь является суммой улучшений, происходящих в разных областях жизнедеятельности МО.
Во-первых, мы получаем механизм для выполнения главной задачи – улучшения качества жизни людей. Во-вторых, капитализируем социальную сферу, обеспечивая привлечение в нее частных инвестиций. В-третьих, получаем объективную картину, модель состояния социальной сферы и понимание, в каком направлении и за счет чего ее можно развивать. Наконец, повышение качества управления муниципальными образованиями – это самостоятельный и крайне актуальный сегодня экономический и управленческий эффект.
Каковы задачи органов местного самоуправления в рамках проекта ТПП?
В схеме, предлагаемой Агентством, МО выступает учредителем Муниципального агентства развития, которое взаимодействуя с «основным» Агентством, занимается локализацией «базовых» проектов. Кроме того, принципиально важным моментом для нашей огромной страны являются региональные особенности – ценообразование, стоимость труда. Здесь будет полезной экспертная работа территориальных ТПП. Например, Палата субъекта Федерации может принимать участие в отработке региональных коэффициентов, которые необходимы для адаптации проекта.
Каким будет порядок отработки и внедрения технологий и механизмов, составляющих концепцию?
Примерно полгода может занять наработка достаточного проектного и культурного капитала. После отработки «базовых» проектов можно будет начать их экспериментальную локализацию и эксплуатацию в «пилотных» МО. Вероятно, к тому времени появятся и новые «претенденты», кроме тех, которые я перечислил.
Для того чтобы стать первым в нашем эксперименте, хорошие предпосылки есть у Дмитрова. Глава администрации Дмитровского района В.В. Гаврилов является и президентом межрайонной ТПП, а также членом Президиума Торгово-промышленной палаты РФ. Дмитров недалеко от Москвы – на данном этапе это является плюсом. Думаю, что в конце октября можно будет окончательно определиться со схемой работы в этом МО.
Мы уверены в том, что в основу концепции Агентства заложены рациональные, конструктивные идеи. Они отвечают на очень важный вопрос «как делать»; именно в этом их практическая ценность. И очень важно последовательно провести их в жизнь.
Беседу вел Владимир Мейлицев
