Продолжение. Начало читайте в журнале «Национальные проекты» №9 2007 г.
Основными причинами несоответствия региональных систем образования современным условиям являются экономические и финансовые механизмы, нечувствительные к результативности и качеству предоставляемых услуг. Раньше образовательные учреждения финансировались по смете расходов, а не по нормативу стоимости стандартной образовательной услуги. Размер оплаты труда учителя определялся лишь количеством проведенных уроков и не учитывал качества всей педагогической работы.
Теперь в рамках комплексных проектов модернизации образования (КПМО) в регионах вводится новая система оплаты труда работников (НСОТ) и осуществляется переход на нормативное подушевое финансирование образовательных учреждений (НПФ).
Переход на нормативное подушевое финансирование
НПФ образовательных учреждений строится на двух принципах. Первое: на региональном уровне устанавливаются нормативы бюджетного финансирования на заработную плату работников и текущие учебные расходы в расчете на одного обучающегося. Второе и главное: средства по нормативу из регионального бюджета доводятся до каждого общеобразовательного учреждения.
Основные преимущества такого механизма:
- школы рассчитывают собственные доходы и, исходя из них, формируют расходы. Это означает переход в образовании от непрозрачной затратности (когда школы вынуждены выпрашивать средства у учредителя, и бюджет делится между школами субъективно) к четкому финансовому планированию и эффективному самостоятельному хозяйствованию;
- ресурсное обеспечение учреждения зависит от количества обучающихся, выбравших данное учреждение, а значит – от качества и результативности предоставляемых образовательных услуг. И не зависит от численности работников, количества сформированных классов-комплектов и учебных групп, объемов учебной нагрузки, устанавливаемой детям. Средства, высвобожденные благодаря рациональному комплектованию штатного расписания, учебных групп, учебного расписания, останутся в общеобразовательном учреждении и могут быть по решению руководства и коллектива школы направлены на поощрение хорошо работающих учителей, на улучшение оснащенности образовательного процесса;
- происходит неадминистративное регулирование сети школ, разнообразия и качества образовательных услуг в соответствии с реальными запросами. Ресурсы начинают концентрироваться в эффективно работающих школах, наилучшим образом обеспечивающих потребности жителей всех близлежащих территорий.
В настоящее время более чем в половине регионов средства, поступившие в бюджеты муниципальных образований из регионального бюджета по нормативу, пока не передаются школам напрямую, а перераспределяются учредителем между подведомственными общеобразовательными учреждениями. Такое перераспределение по сути ухудшает финансирование более эффективных школ в пользу менее эффективных и, очевидно, не приводит к улучшению качества образовательных услуг ни в тех, ни в других общеобразовательных учреждениях.
Доведение средств по нормативу до каждой школы – одна из основных задач КПМО. В большинстве регионов, внедряющих комплексные проекты, задача доведения во всех муниципальных образованиях средств по нормативу до школ будет решена уже в 2008 году. Одновременно в 19 регионах из 21, участвующего в данном направлении национального проекта, все общеобразовательные учреждения перейдут на самостоятельный бухгалтерский и налоговый учет.
Как правило, в регионах, перешедших на НПФ до начала реализации комплексных проектов, размер норматива формально устанавливался расчетным способом с опорой на традиционную систему оплаты труда и содержал множество коэффициентов, закрепляющих сложившееся неравенство в условиях предоставления образования. Чем хуже были условия, тем выше были коэффициенты. При таком подходе в школах выгоднее сохранять плохие условия, чем улучшать их, норматив не стимулирует повышение качества.
Исходя из новой модельной методики перехода на НПФ, разработанной в процессе подготовки к запуску комплексных проектов и рекомендуемой Минобрнауки России регионам, первоначальный размер норматива целесообразно устанавливать отдельно для города и села в соответствии со сложившейся на практике оптимальной суммой, обеспечивающей реализацию образовательного стандарта.
На переходный период (порядка трех лет) предлагается вводить временные адаптационные надбавки, задача которых – не заморозить прежние условия, а не допустить их ухудшения, но при этом стимулировать к поиску путей и возможностей их улучшения. При новом подходе улучшение условий гарантирует повышение доходов учреждения. Этот подход обеспечивает постепенное снижение неэффективных расходов и рост норматива по мере развития сети образовательных учреждений. По мере роста норматива у школ появляется возможность увеличивать и фонд оплаты труда, и долю средств, направляемых на оснащение учебного процесса.
Таким образом, применение регионами модельной методики перехода на НПФ позволяет мотивировать образовательные учреждения на повышение качества работы без резкого изменения объема их финансирования. Благодаря применению модельной методики величина норматива в среднем по регионам, поддерживаемым в рамках национального проекта, к 2010 году увеличится в полтора раза, а также в среднем в два раза возрастет доля учебных расходов в нормативе, достигнув 10%.
Общей задачей для всех регионов независимо от выбранной методики введения НПФ является минимизация количества региональных коэффициентов; выравнивание величины норматива для принципиально одинаковых условий.
Наряду с введением нормативного подушевого финансирования регионам следует развивать грантовые, конкурсные механизмы финансирования программ развития, проектной деятельности и стимулирования социальной активности общеобразовательных учреждений и образовательных сетей.
Регионы, внедряющие КПМО, видят следующие пути повышения эффективности НПФ:
- нормативное подушевое финансирование образовательных программ, реализуемых несколькими учреждениями в условиях сетевого взаимодействия (Красноярский край);
- установление нормативов на расходы, осуществляемые за счет средств местных бюджетов, и их учет при расчете объемов финансовой помощи из регионального бюджета муниципальным образованиям (Калининградская область).
Новые системы оплаты труда
Традиционно применяемая в общеобразовательных учреждениях тарифная почасовая система оплаты труда учителей не позволяет в полной мере учесть усилия, затраченные педагогом на подготовку и проведение учебных занятий, а также воспитательную, методическую, внеурочную работу. Прежняя система заставляет учителей брать как можно больше учебных часов, даже искусственно наращивать количество уроков в ущерб качеству образования.
С другой стороны, очевидно, что чем больше класс, тем больше усилий требуется учителю для проведения урока. Чем меньше класс – тем учителю проще. Так как при традиционной системе труд педагога оплачивается вне зависимости от количества учеников в классе, то у учителей нет экономических стимулов для выполнения более сложной работы.
Таким образом, для изменения сложившейся ситуации, неизбежно ведущей к падению качества образования, регионам требуется создать и закрепить нормативными актами механизмы учета в зарплате (причем, в ее базовой части) всех видов деятельности учителя, а не только аудиторной нагрузки – уроков; повышения сложности труда педагога при увеличении количества учеников в классе. Конечно, при этом ни в коем случае не может идти речь о нарушении санитарных норм: количество учеников в стандартном учебном кабинете не может превышать 25 человек.
Как сказано раньше, в условиях НПФ фонд оплаты труда общеобразовательного учреждения формируется не в зависимости от количества учителей и единой тарифной сетки, а в зависимости от количества обучающихся. Это позволяет эффективно работающим учреждениям уже сейчас в рамках имеющегося фонда оплаты труда учитывать при начислении зарплаты интенсивность, уровень сложности и специфику как урочной, так и внеурочной деятельности каждого учителя, а также вводить стимулирующие выплаты за высокое качество и результативность.
В рамках КПМО в ряде региональных моделей НСОТ (Краснодарский край, Ивановская, Калининградская области и др.) предлагается отличная от традиционной почасовой норма учета аудиторной нагрузки учителя – педагогическая услуга в расчете на одного учащегося. Ее стоимость рассчитывается внутри школы на основании имеющегося у нее фонда оплаты труда, количества учащихся и школьного учебного плана. В этом случае искусственное увеличение количества классов в школе и уроков в учебном плане не приводит к росту оплаты труда учителя, как это было раньше. Педагогический коллектив теперь не заинтересован в раздувании расписания за счет излишнего увеличения учебного времени на предметы и является сторонником рационального укомплектования классов и учебных групп.
В рамках комплексных проектов регионами предложены и другие способы учета интенсивности труда учителя. Так, в модели оплаты труда, разработанной и реализуемой в Республике Бурятия, используется повышающий коэффициент для классов и учебных групп, наполняемость которых выше среднереспубликанской, но при этом находится в пределах санитарных норм.
В региональных моделях НСОТ также предусмотрена возможность введения на уровне школ коэффициентов, позволяющих учесть особенности реализуемых педагогами образовательных программ.
Помимо основной – «базовой» – части зарплаты в новых региональных системах оплаты труда дополнительно предусмотрена стимулирующая часть. Ее доля в общем фонде оплаты труда общеобразовательных учреждений по окончании комплексных проектов составит 20–40%.
Во всех регионах стимулирующие выплаты учителям выплачиваются за достигнутые результаты и высокое качество. Разработка критериев качества и оценка по этим критериям достигнутых результатов осуществляются в школе с участием школьного совета. Это общий принцип, но при его реализации в каждом регионе есть свои особенности и находки. Например, в Новгородской области формирование стимулирующей части фонда оплаты труда образовательного учреждения опирается на принципы подушевого финансирования в зависимости от рейтинга учреждения по результатам работы.
Чтобы механизм стимулирующих выплат работал наиболее эффективно, всем регионам при введении НСОТ целесообразно разработать и предложить учреждениям примерный регламент распределения стимулирующей части в зависимости от качества труда, оцениваемого школьными органами государственно-общественного управления.
Постоянная общественная оценка качества и результативности труда учителя при выплате стимулирующих надбавок будет способствовать становлению более открытых, уважительных и партнерских отношений между учителями и учащимися, учителями и родителями, учителями и местным сообществом.
В развитие общественной оценки качества труда учителей для полноценного введения НСОТ от регионов в перспективе потребуется также обновление в рамках своей компетенции порядка аттестации руководителей школ и педагогических кадров с учетом механизмов оценки качества образования.
Рост доходов учителей
Важно отметить, что все регионы, внедряющие комплексные проекты, обеспечивают неухудшение условий труда и неснижение зарплат при переходе на НСОТ. К примеру, некоторые регионы (Тверская, Воронежская области) создали на переходный период региональные фонды компенсации.
Однако новые механизмы ведут к тому, что зарплата у учителей вырастет не одинаково, а тем больше, чем качественнее работает учитель.
Как мы увидели, использование регионами модельной методики перехода на НПФ ведет к постепенному повышению норматива финансирования. Это дает возможность учреждениям увеличивать фонд оплаты труда и его стимулирующую часть.
Дополнительные возможности повышения доходов учителей заложены в оптимизации доли фонда оплаты их труда в общем фонде оплаты труда образовательного учреждения. Например, в пилотных регионах размер оплаты труда руководителей общеобразовательных учреждений устанавливают в зависимости от средней оплаты труда учителей.
Во всех регионах, внедряющих КПМО, по окончании проекта ФОТ учителей достигнет оптимального значения (порядка 70%). Наибольшая положительная динамика доли ФОТ учителей в общем фонде оплаты труда (свыше 11%) планируется за время проекта в Республике Бурятия, Астраханской, Воронежской и Псковской областях.
В результате введения НСОТ в регионах, реализующих комплексные проекты, к концу 2007 года зарплата педагогов вырастет в среднем на 25% в натуральном выражении, а к окончанию проектов – более чем на 60%.
В то время как переход на НПФ уже осуществляется массово, введение НСОТ работников системы общего образования к началу КПМО осуществлялось только в нескольких регионах (Самарская область – 100% общеобразовательных учреждений, Красноярский край – 21%, Краснодарский край – 2,4%). Однако, согласно региональным заявкам, уже в новом учебном году планируют приступить к введению НСОТ еще 15 регионов, причем 5 из них – сразу в 100% общеобразовательных учреждений. В Ивановской, Свердловской и Тверской областях начало внедрения НСОТ запланировано на 2008 год.
К 2009 году в 18 субъектах Российской Федерации новая система оплаты труда будет действовать во всех школах. Республика Бурятия и Астраханская область взяли обязательства о введении НСОТ не менее чем в 80% школ, Ивановская область – не менее чем в 50%.
Поэтапное введение НСОТ начиная с наиболее эффективных и крупных учреждений (имеющих большой ФОТ благодаря нормативному подушевому финансированию) возможно даже без роста бюджетных расходов. Первоначально это приведет к смене механизмов начисления заработной платы. Постепенное увеличение доли стимулирующей части и стоимости педагогической услуги будет происходить за счет повышения эффективности бюджетного планирования и роста доходов учреждения. При повышении норматива в связи с выравниванием стоимости образовательной услуги область внедрения НСОТ будет расширяться.
Экономическая мотивация и саморегуляция
Ключевой особенностью моделей перехода на НПФ и введения НСОТ, рекомендуемых Минобрнауки России регионам, является встроенный в них механизм саморегуляции системы. Данный механизм в течение трех лет приведет к снижению неэффективных расходов, к увеличению ресурсной обеспеченности качественных образовательных услуг, к дифференциации оплаты труда учителя в соответствии с его результативностью, к оптимизации кадровой структуры не с помощью административных мер, а через экономическую мотивацию.
Образцом оплаты педагогической услуги в расчете на одного учащегося, который был отработан во всех субъектах Российской Федерации в ходе приоритетного национального проекта (ПНПО), является ежемесячное денежное вознаграждение учителей за классное руководство. Под влиянием этого механизма, согласно отчетным данным, существенно сократилось количество классов наполняемостью 5 и менее человек. В регионах, наиболее активно внедряющих НПФ и НСОТ, таких как Чувашская Республика и Самарская область, средняя величина надбавки за классное руководство в 1,5 раза превышает величину соответствующей надбавки в среднем по России.
Основные события
Государственная Дума Российской Федерации приняла в первом чтении законопроект об изменении понятия и структуры государственного образовательного стандарта.
Законопроект направлен на правовую регламентацию изменения подхода к сущности и структуре государственного образовательного стандарта.
Стипендии российских студентов будут ежегодно повышаться на 50%. Об этом сообщил руководитель Федерального агентства по образованию (Рособразование) Григорий Балыхин. Такая мера предусмотрена в трехлетнем бюджете РФ, отметил он.
В этом году учащиеся высших и средних профессиональных учебных заведений уже будут получать повышенные стипендии: в училищах и техникумах они выросли с 210 до 314 руб., в вузах – с 600 до 900 руб.
Еще одним новшеством является то, что начиная с этого года студенты могут брать кредиты на образование размером до 140 тыс. руб. в год, погасить которые можно уже после получения диплома. Кроме того, студентам предоставлено право льготного проезда в поездах пригородного сообщения.
В Астраханской области будут созданы попечительские советы, которые займутся оценкой качества преподавания в школах. В состав этого органа будут входить люди, заинтересованные в развитии школы, в том числе и родители учеников. Попечительский совет будет определять учителей, достойных получения надбавки, а директор учебного заведения будет решать: соглашаться ли ему с выдвинутыми кандидатурами или нет.
По словам регионального министра образования, цель создания попечительских школьных советов – формирование у родителей ответственности за то, кем, чему и как обучаются их дети.
Источники:
www.mon.gov.ru; www.rost.ru; www.astrakhanfm.ru
