Васильев Андрей Валентинович, Председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области
Реализация национального проекта в АПК признается сегодня и наиболее актуальной, и наиболее удачно осуществляемой в масштабе страны. К сожалению, такое утверждение можно отнести еще не ко всем регионам. О проблемах преемственности региональных целевых программ и национальных проектов в их региональном воплощении, а также о ходе контроля за реализацией национальных проектов в Ленинградской области рассказывает Председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области Васильев Андрей Валентинович
ВАСИЛЬЕВ Андрей Валентинович
- Председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области
Следует отметить, что достаточно большое количество региональных целевых программ, существовавших и существующих в Ленинградской области, отвечает целям и направлениям приоритетных национальных проектов. Среди них можно назвать такие программы, как:
1. В области здравоохранения и демографии:
- Безопасное материнство.
- Вакцинопрофилактика.
- Онкология.
- Переоснащение центральных районных больниц на 2003–2005 годы.
- Предупреждение распространения ВИЧ-инфекции в Ленинградской области (Анти-ВИЧ/СПИД) на 2002–2007 годы.
- Развитие Ленинградского областного государственного учреждения здравоохранения «Детская клиническая больница» на 2001–2005 годы.
- Сахарный диабет.
- Профилактика и снижение заболеваемости туберкулезом в Ленинградской области на 2003–2006 годы.
- Совершенствование организации скорой медицинской помощи в Ленинградской области.
- Совершенствование психиатрической помощи населению на 2003–2006 годы.
2. В области образования и здравоохранения:
- Здоровье школьников Ленинградской области.
- Информатизация системы образования Ленинградской области на 2002–2006 годы.
- Развитие образования Ленинградской области на 2001–2005 годы.
- Совершенствование спортивной базы образовательных учреждений Ленинградской области на 2002–2006 годы. - Сохранение и развитие материально-технической базы учреждений начального профессионального образования сельскохозяйственного профиля Ленинградской области на 2002–2005 годы.
- Организация оздоровления, отдыха и занятости детей, подростков и молодежи в летнее время на 2003–2005 годы.
3. В области поддержки сельского хозяйства:
- Сохранение генетического фонда в растениеводстве Ленинградской области на 2001–2005 годы.
- Сохранение плодородия земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области на 2003–2005 годы.
- Социальное развитие села до 2010 года.
4. В области решения жилищной проблемы:
- Жилье для молодежи на 2002–2011 годы.
- О поддержке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на основе принципов ипотечного кредитования в Ленинградской области на 2003–2012 годы.
Помимо перечисленных программ, прямо затрагивающих вопросы национальных проектов, действуют и другие программы социальной направленности, которые также призваны улучшить условия жизни (образования, работы и т.д.) населения региона.
КСП не раз отмечала, что дробление актуальных вопросов бюджетной и иных форм государственной поддержки социально-экономического развития области по десяткам различных программ имеет и негативные последствия. К их числу относятся: дублирование в разных программах одних и тех же вопросов; распыление объемов финансирования одной программы по различным и зачастую нескоординированным между собой по данной конкретной программе получателям; размывание ответственности за достижение конечных, принципиальных результатов между многочисленными исполнителями и соисполнителями программ. В результате этого, например, были обнаружены разночтения в данных Комитета экономического развития, отраслевых комитетов и Комитета финансов об исполнении региональных целевых программ в 2004 году, которые составили от одной тысячи до 10 млн руб.
Как показывает анализ КСП, планирование и реализация региональных целевых программ связаны с целым «букетом» проблем: отсутствие обосновывающих расходы расчетов бюджетной, экономической и социальной эффективности (и самой методики таких расчетов); отсутствие конкретного ожидаемого результата. Зачастую принимаемые программы не увязаны с Прогнозом социально-экономического развития региона, а сам Прогноз не предусматривает программно-целевых методов воздействия на ситуацию в экономике и социальной сфере и скорее следует за складывающейся динамикой развития процессов в регионе, нежели определяет важнейшие цели и предлагает мероприятия для их достижения.
В связи с этим представляется вполне оправданным предложенное Президентом Российской Федерации В.В.Путиным сосредоточение средств, ресурсов и усилий на ограниченном перечне основных, но при этом наиболее актуальных для каждого конкретного человека и, соответственно, для государства в целом, вопросах социально-экономического развития страны.
Однако идея национальных проектов и начало разработки механизмов их реализации приняли конкретные формы уже после того, как региональные бюджеты были сверстаны. И сейчас уже ясно, что региональные власти не торопятся с кардинальным пересмотром их параметров с целью реализации национальных проектов.
На сегодняшний день в регионе принято четыре Постановления областного правительства об утверждении комплексов мероприятий по соответствующим национальным проектам, и по каждому из них объем финансирования утверждается «в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете на соответствующий финансовый год». Таким образом, региональный компонент финансирования национальных проектов в 2006 году пока не выходит за пределы расходов местного бюджета, запланированных до начала их реализации. Финансирование же из федерального центра осуществляется пока в довольно ограниченных объемах (например выплаты медработникам первичного звена, доплаты за классное руководство, финансирование федеральной целевой программы «Жилище»). Совершенно очевидно, что до тех пор, пока не будут четко разграничены обязательства федерального и регионального бюджетов по реализации национальных проектов и определен сам механизм федерального финансирования, региональные власти будут крайне осторожно формировать соответствующие расходы.
Краткий срок работы над национальными проектами и отсутствие достоверной базы данных для анализа их исполнения позволяют пока делать только предположения о возможных тенденциях в ходе их реализации. Весьма вероятно, что при передаче региональным бюджетам значительных обязательств по финансированию национальных проектов существующие региональные целевые программы будут корректироваться и квалифицироваться в новом качестве с сохранением объемов плановых расходов либо же с незначительным их увеличением.
С другой стороны, высока вероятность того, что необходимость оперативно отчитываться о ходе реализации национальных проектов вынудит региональные власти перераспределять расходы внутри существующих программ финансирования (по оперативной информации КСП, такие факты уже имеют место). Очевидно, что это неминуемо приведет к перекраиванию «бюджетного кафтана», перенесению «заплат» с одного важного места на другое, более актуальное в настоящий момент. А поскольку модернизация отраслей действия национальных проектов в лучшем случае ведется параллельно с их реализацией, то подобные механизмы финансирования ни в коей мере не содействуют улучшению ситуации в приоритетных социально-экономических сферах.
Как уже отмечалось выше, значительный процент существующих региональных целевых программ отвечает требованиям национальных проектов, и в принятых Правительством Ленобласти постановлениях соответствующие РЦП включены в комплекс мероприятий по их реализации. По сути дела, любой национальный проект должен иметь все признаки масштабной целевой программы и представлять собой ограниченный по срокам и результатам набор конкретных действий, направленных на выполнение конкретных целей. Это в полной мере соответствует концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, предусматривающей формирование бюджетов всех уровней в рамках и на базе соответствующих бюджетных целевых программ.
Правительством Ленинградской области также поставлены задачи по обеспечению концентрации и увеличения доли бюджетных расходов, осуществляемых на основании реализации региональных целевых программ (распоряжение Губернатора от 9 августа 2004 г. №377-рг «О совершенствовании работы с региональными целевыми программами Ленинградской области в 2004–2005 годах»).
Однако анализ тенденций формирования и исполнения программной части областного бюджета Ленинградской области, выполненный Контрольно-счетной палатой Ленинградской области, показал, что поставленные цели еще далеки от достижения.
Из приведенных в таблице 1 данных видно, что на протяжении 2001–2006 годов наблюдается тенденция сокращения доли программной части расходов областного бюджета относительно максимального ее значения в 2001 году. Особенно заметно сокращение этой доли в областном бюджете на 2006 год – количество региональных целевых программ сократилось практически вдвое по сравнению с 2005 годом и, соответственно, расходы областного бюджета на финансирование региональных целевых программ сократились почти на 30%.
Для выявления причин возникновения данной ситуации Контрольно-счетная палата совместно с Комитетом финансов и Комитетом экономического развития Ленинградской области в 2005 году внимательно изучили эффективность реализации ряда региональных целевых программ. В процессе этой работы были выявлены серьезные недостатки в определении критериев эффективности реализуемых программ и системы целевых показателей для оценки их результатов. Было выявлено, что, помимо вышеперечисленных проблем, практически по всем программам не соблюдаются плановые сроки выполнения мероприятий и поквартальные планы их финансирования.
Как показал анализ, неполное и несвоевременное освоение плановых бюджетных назначений возникает из-за сбоев в реализации региональных целевых программ, из-за неподготовленности необходимой документации, конкурсов и договоров, в результате чего тормозится реализация социально значимых мероприятий. В связи с этим Правительство области внесло в Законодательное собрание предложения по сокращению плановых ассигнований по ряду региональных целевых программ; руководителям Комитета экономического развития и профильных комитетов, ответственным за реализацию конкретных региональных целевых программ, поступили распоряжения принять меры по устранению недостатков и внесению необходимых изменений в региональные целевые программы.
Тем не менее, результаты исполнения областного бюджета в I квартале 2006 года показывают, что указанные негативные тенденции в отношении процесса программного бюджетирования сохраняются и даже ухудшаются.
В I квартале 2006 года региональные целевые программы были профинансированы в целом на 1,2% от годового плана.
В «Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ленинградской области на 2006 год» говорится, что бюджетная политика в 2006 году должна быть направлена на повышение уровня жизни населения Ленинградской области, расходы областного бюджета Ленинградской области в 2006 году должны определяться исходя из приоритетов социально-экономической политики.
В 2006 году основными задачами остаются в том числе:
- «Повышение доступности и качества здравоохранения».
В I квартале 2006 года ни одна из подпрограмм региональной целевой программы в сфере здравоохранения профинансирована не была, и более того – Комитет по здравоохранению Ленинградской области даже не планировал эти расходы в I
квартале 2006 года, несмотря на то, что «Здоровье» является одним из приоритетных национальных проектов.
- «Проведение комплексной и последовательной демографической политики, направленной на создание максимально благоприятных условий для молодых семей, стимулирующих повышение рождаемости».
- «В жилищном строительстве будет продолжена реализация региональных целевых программ по обеспечению жильем молодых семей, развитию системы ускоренного обеспечения жильем нуждающихся граждан путем внедрения современных схем участия населения в жилищном строительстве».
В I квартале 2006 года ни РЦП «Жилье для молодежи на 2002–2011 годы», ни РЦП «О поддержке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на основе принципов ипотечного кредитования в Ленинградской области на 2003–2012 годы» профинансированы не были.
В целом из девяти социально ориентированных региональных целевых программ только одна программа была профинансирована, и то только на 2,1% от плановых годовых назначений.
К сожалению, приходится признать, что ряд руководителей области, являющихся ответственными за реализацию важнейших направлений социально-экономической политики, оказались не готовы к ответственной работе по достижению ее конкретных целей. Особенно наглядно это продемонстрировал Комитет по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу, отвечающий за поддержку развития сельского хозяйства Ленинградской области. Срок действия трех программ, за исполнение которых отвечал этот комитет, истек в 2005 году. При этом в ходе их реализации плановые объемы финансирования мероприятий, например в 2004 году, выполнены не были, а запланированные итоговые показатели не достигнуты.
Например, в документе «Оценка социально-экономического развития Ленинградской области в 2003 году, прогноз на 2004 год и на период до 2006 года» значится: «В сельском хозяйстве Ленинградской области с 2000 года стабильно растет валовое производство сельскохозяйственной продукции…», «По оценке в 2003 году ожидается получить прирост валовой продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий к уровню 2002 года на 2,1% … в том числе в растениеводстве – 3,2%...». Фактически же валовая продукция сельского хозяйства за 2003 год сократилась по сравнению с 2002 годом на 6,2%, в том числе продукция растениеводства – на 15%. Можно привести еще ряд примеров и по другим показателям.
После обоснованной критики работы комитета последний вообще отказался от программно-целевых методов бюджетного планирования и не сформировал на 2006 и последующие годы ни одной целевой программы. При этом в разделе «Национальная экономика» областного бюджета на 2006 год предусмотрено 449,8 млн руб. на финансирование мероприятий по поддержке агропромышленного комплекса, но по настоящее время объем финансирования из федерального бюджета на реализацию национального проекта в области АПК не определен.
В одном из выступлений, посвященных национальным проектам, Президент Российской Федерации В.В. Путин заметил: «Там, где проводится активная политика по поддержке сельскохозяйственной отрасли, – там есть результаты. Там, где ждут решений из федерального центра, там и поддержка центра эффективно не работает». Добавить к этому можно лишь то, что «активная политика» предполагает не только наращивание объемов финансирования, но и качество планирования расходов и освоения выделяемых средств. Исходя из сложившейся ситуации, в план работы Контрольно-счетной палаты Ленинградской области на 2006 год включено проведение совместной со Счетной палатой РФ проверки эффективности и рационализации использования средств областного бюджета, выделенных в 2003–2005 годах на финансирование мероприятий и предприятий (организаций) сельского хозяйства.
Говоря о системе контроля реализации национальных проектов и их финансирования, следует отметить, что на сегодняшний день никакой специальной реорганизации контролирующих структур не проводилось. В план работы органов внешнего (парламентского) финансового контроля (Счетная палата, региональные контрольно-счетные палаты) на 2006 год включены мероприятия по анализу и проверке реализации и финансирования национальных проектов, в том числе и совместные. В частности, целый ряд региональных палат, включая КСП Ленобласти, будет проводить совместные проверки со Счетной палатой РФ. Необходимость такой работы обусловлена тем, что региональные палаты не имеют полномочий по проверке средств федерального бюджета – за исключением тех случаев, когда финансирование осуществляется через систему межбюджетных отношений, т.е. средства поступают в областной бюджет и являются подотчетными. Возможно, при финансировании национальных проектов напрямую из федерального бюджета будут задействованы иные механизмы, что приведет к выпадению этих средств из сферы контрольных полномочий региональных палат.
Совместные проверки будут проводиться также с Главным Контрольным Управлением Президента РФ, но какую форму примет это сотрудничество – пока неясно. Помимо этого, КСП Ленобласти представлена в составе созданной по линии полпредства специальной рабочей группы, в которую входят главный федеральный инспектор по Ленобласти, прокурор Ленобласти, начальник УФСБ, начальник контрольно-ревизионного управления и другие должностные лица.
Законодательное собрание Ленинградской области приняло решение закрепить функцию контроля за реализацией национальных проектов за профильными комитетами. Есть все основания полагать, что в этой работе парламентарии будут использовать материалы Контрольно-счетной палаты.
Очевидно, что за реализацией национальных проектов обеспечен достаточно жесткий контроль, и необходимости создавать иную, принципиально новую систему контроля нет. У всех органов, включенных в эту работу, накоплен достаточно большой опыт в проведении подобных контрольных и аналитических мероприятий. Тем не менее, хотелось бы обратить внимание на другую сторону этого вопроса. Как показывает опыт, очень часто ужесточение контроля, дублирование контрольных функций в различных ведомствах не приносят ожидаемого результата.
Контрольно-счетная палата Ленобласти неоднократно обращала внимание на то, что наряду с усилением контроля должен быть и альтернативный путь решения проблем эффективности расходов государственных средств. Он заключается в необходимости усиления ответственности по каждому бюджетному мероприятию, и в связи с этим – в определении конкретных исполнителей, отвечающих за конечные результаты той или иной статьи бюджетных расходов. Это особенно актуально в свете проблем программного финансирования.
