В последние годы в агропромышленном комплексе России происходят заметные позитивные изменения. Результатом их становится повышение конкурентных возможностей отрасли. При этом один из решающих факторов – новый формат государственной аграрной политики, направленный на формирование системного подхода к решению проблем на основе внедрения программно-целевых методов управления.
Нужно признать, что еще лет десять назад аграрная политика состояла из суммы фрагментарных решений органов управления разных уровней, содержавших порой взаимоисключающие подходы к работе с актуальными проблемами. Это не позволяло товаропроизводителям АПК четко сориентироваться, определить правильный вектор своего долгосрочного развития.
В таких условиях внедрение программно-целевого подхода в систему государственного регулирования не только агропромышленного комплекса, но и сельской местности, позволило создать обоснованные и понятные каждому игроку правила. Они же, в свою очередь, будучи закрепленными в соответствующих решениях органов власти, вселяют уверенность в серьезности намерений государства заниматься развитием жизненно важного сектора – сельского хозяйства. Среди действующих федеральных целевых программ: «Социальное развитие села до 2012 года», «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России», конечно же, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, в которую перерос нацпроект «Развитие АПК».
Как видим, федеральных программ по селу не так уж и много, к тому же объемы их финансирования не отвечают масштабу накопившихся в отрасли проблем и, главное, той особой «приоритетности» сельской экономики, от которой зависит и общая экономическая устойчивость, и даже вопрос жизнеобеспечения.
Известно, что ключевой составляющей программного метода является система мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, ресурсам и инструментам государственной политики, что «вынуждает» всех членов, задействованных в ее реализации, работать на достижение заданного параметра, четко зная, какие необходимы ресурсы и инструменты, что из них имеется в наличии, а чего не хватает, и нужно понимать, откуда это привлечь. Последнее очень важно, поскольку стимулирует производителей думать о внутренних резервах и возможностях привлечения их со стороны. В этой связи нужно считать заслугой Минсельхоза России то, что ему удалось, не искажая рыночные принципы организации, привнести в АПК методы господдержки и регулирования, уже доказавшие свою эффективность в других сферах.
Выбор в качестве одной из первых федеральной программы по социальному развитию села вполне очевиден и обоснован – около 40 млн человек проживают в сельской местности, а это более 27% от населения страны. К тому же село нуждается в опережающем социально-экономическом развитии. К сожалению, применявшийся в течение многих лет нашей истории остаточный принцип по отношению к развитию села обусловил его заметное отставание от городской местности по обширному комплексу вопросов социально-бытового, инженерно-инфраструктурного обустройства и т.д. Поэтому первичной признана необходимость создания нормальных условий для проживания, а уже потом – условий производства продукции.
Сегодня в сельском хозяйстве имеется много проблем, требующих программного подхода. Среди них – вопрос повышения плодородия почв, имеющий первостепенную значимость и обусловивший принятие ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России», которая включает в себя набор разнохарактерных мероприятий, в том числе по мелиорации земель сельхозназначения.
Анализ показывает, что в сельском хозяйстве страны сложился отрицательный баланс гумуса и основных элементов питания, поскольку при среднем ежегодном выносе растениями из почвы более 120 кг азота, фосфора и калия, в почву возвращается всего лишь 30–35 кг, а это создает серьезную угрозу устойчивости всего земледелия. Россия – страна рискованного земледелия (что стало ключевым фактором в развитии мелиорации), состояние которого также требует принятия соответствующих решений. Нужно согласиться, что объемы финансирования этой программы были заметно ниже хотя бы даже того минимума, который гарантировал простое воспроизводство плодородия.
Госпрограмма развития сельского хозяйства содержит целый комплекс подпрограмм по основным отраслям, в той или иной форме включает вопросы вышеназванных программ и представляет собой базовый элемент, через который и реализуются ключевые меры государственной агрополитики. За период реализации нацпроекта, а затем и Госпрограммы, с 2006 по 2010 год производство мяса скота и птицы во всех категориях хозяйств страны выросло на 38,6%, а в сельхозпредприятиях на 75,8% (преимущественно мяса птицы и свинины). Именно благодаря программе Россия практически покрывает потребность в этих видах мяса, о чем совсем недавно можно было только мечтать. За тот же период удалось стабилизировать производство молока и даже обеспечить некоторый прирост, чуть более 2,2%.
Это реальные шаги в копилку выполнения Доктрины национальной продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ 30 января 2010 года. Если бы не серьезнейшая засуха, охватившая страну летом прошлого года и отрицательно сказавшаяся на экономике отрасли, то по многим позициям удалось бы подтянуться к установленным доктриной пороговым значениям. По мнению экспертов, выполнение программных мероприятий позволило во многом смягчить отрицательное воздействие засухи на экономику отрасли.
Республика Дагестан стала активным участником всех перечисленных программ, что привело к заметным улучшениям облика как сельской местности, так и АПК в целом. К примеру, госпрограмма позволила вовлечь в орбиту государственной аграрной политики личные подсобные хозяйства, что сейчас видится вполне обоснованно и справедливо. На личные хозяйства приходится более 80% продукции отрасли, однако, несмотря на декларирование, большинство форм господдержки не распространялись на эту сферу. Теперь же в рамках Госпрограммы за 2005–2010 годы более 24,5 тыс. личных подсобных хозяйств республики сумели привлечь более 7,1 млрд кредитных средств, что составляет около 57% от всей кредитной массы, поступившей в АПК. Эта категория имеет доступ и к другим формам господдержки, например к субсидиям на содержание маточного поголовья крупного рогатого скота.
В рамках ФЦП «Социальное развитие села» за 2003–2010 годы из федерального и республиканского бюджетов получено более 1,6 млрд рублей, что позволило ввести в сельской местности 292 тыс. кв метров жилья для 1900 граждан, включая 825 молодых специалистов, а также ввести ряд объектов газификации, здравоохранения, водоснабжения и т.д.
По экспертным оценкам, влияние государственной программы развития сельского хозяйства на повышение эффективности АПК было бы существенно выше при изменении структуры ее бюджета. В настоящее время около 65% годового бюджета этой программы приходится на субсидирование процентных ставок по привлеченным товаропроизводителями АПК банковским кредитам. Хотя, для многих производителей доступ к ним попросту закрыт из-за проблем с залоговым обеспечением и т.д.
Думается, что как бы ни была важна роль субсидируемого кредитования, с учетом большого груза накопившихся проблем, нужно, во-первых, активнее внедрять иные формы государственной поддержки по наиболее приоритетным направлениям. Да, сельское хозяйство – это форма агробизнеса, функционирующего в рыночном пространстве. Но существующая формула должна выборочно применяться к субъектам этого бизнеса, начиная с тех сельхозтоваропроизводителей ряда регионов страны, у которых уже накоплен «жирок», поскольку регионы с депрессивной экономикой, с преобладанием мелкотоварных форм хозяйствования, к сожалению, не смогут создать конкурентоспособные агроструктуры, опираясь только на кредиты.
Во-вторых, программная поддержка социального развития села должна быть более масштабной, адекватной состоянию и самой роли сельских территорий. Как показывают итоги Всероссийской переписи населения 2010 года, сегодня в России 155 290 сельских населенных пунктов, что на 2165 сел меньше по сравнению с итогами предыдущей переписи 2002 года. Более того, если в 2002 году без населения было 8,4% сельских поселений, то в 2010 году уже 12,7%. Это не может не тревожить.
Вот почему отрадно, что в проекте госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы заложена Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года». Как видим, речь идет не просто о социальном, а именно об устойчивом комплексном развитии сельских территорий, формат которого заметно шире, поскольку включает также меры по диверсификации сельской экономики. Реализация программы создаст условия для выработки необходимых мер по всему спектру этой многоаспектной проблемы.
Согласно предложенному подходу, закрепленному в соответствующих нормативных актах, все федеральные целевые программы должны органично войти в структуру новой государственной программы. Нужно только, чтобы объем финансирования мероприятий в рамках программы был достаточным.
Как положительный факт нужно признать включение в госпрограмму Федеральной целевой программы «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на период до 2020 года». Прежде это направление было завуалировано под мероприятия программы по плодородию.
Российское сельское хозяйство, имеющее в зоне неустойчивого и недостаточного увлажнения около 80% пашни, пока еще слабо защищено от негативного влияния экономических и природных рисков, сопровождающихся снижением урожайности и объемов сбора сельскохозяйственной продукции.
В мировой сельскохозяйственной практике комплексная мелиорация земель – решающее условие высокой эффективности отрасли. В развитых странах доля мелиорированных земель составляет не менее 30%. В России даже в период расцвета мелиорации эта доля в площади сельхозугодий не превышала 8%, а сегодня всего 5%.
На мой взгляд, проблема технического переоснащения заслуживает отдельной федеральной целевой программы вместо подпрограммы «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие», как предусмотрено в Госпрограмме.
Следует подчеркнуть, что увеличение необрабатываемой пашни, отставание по темпам производительности аграрного труда – все это прямое следствие изношенности материально-технической базы. Поэтому существует острая потребность введения механизма прямого бюджетного субсидирования части затрат сельхозпроизводителей на покупку техники. Сейчас это применяется к молочному и мясному скотоводству. Ведь это корневая проблема, решение которой вытянет и другие отрасли.
Анализ показывает, что агролизинг, банковская программа «Кредит под залог приобретаемой техники» и механизм субсидирования затрат за счет региональных бюджетов, в особенности учитывая разный уровень бюджетных возможностей регионов, – все это не снимает остроты проблемы технической оснащенности. Например, по данным Минсельхоза России в сельскохозяйственных предприятиях страны тракторов в возрасте до трех лет имеется всего 8%, а в Дагестане чуть более 6%; в возрасте более 10 лет – до 74% в стране и 86% в республике. При нормативной величине среднегодового обновления 8–10% выходит, что темпы обновления в три с лишним раза ниже установленных.
Перспективы программного метода напрямую связаны с полнотой финансирования закладываемых в программах бюджетных обязательств, с уровнем мобилизации усилий всех заинтересованных лиц и организаций – от федерального уровня до непосредственно сельхозпроизводителей – и, конечно же, с умением оперативно принимать меры воздействия как на производителей, так и на рыночные институты.
Такие условия созданы Минсельхозом страны за последнее время: впервые сформирована информационная база индивидуальных бюджетополучателей, вплоть до личных подсобных хозяйствах, что дает возможность проводить анализ результативности оказанной господдержки. Помимо этого созданы: база данных рыночной информации; федеральная база научных исследований, передового опыта и инноваций в сфере агропромышленного комплекса; федеральная база данных учета сельскохозяйственной техники. Все это заметно упрощает для сельхозпроизводителей возможность ориентироваться в сложных экономических условиях и способствует принятию эффективных управленческих решений, в чем и заключается функции всех органов управления, а точнее, главная миссия.
