Евраев Михаил Яковлевич, Начальник Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ Федеральной антимонопольной службы
C 1 октября 2005 года вступила в силу норма закона, согласно которой земельные участки под жилищное строительство и для комплексного освоения территорий должны предоставляться исключительно на аукционах. Одновременно по всей стране началось проведение сплошных проверок порядка выделения земельных участков. Полученные результаты анализирует и комментирует начальник Управления ФАС Михаил Яковлевич Евраев.
Евраев Михаил Яковлевич
- Начальник Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ Федеральной антимонопольной службы
Проверка, проведенная Федеральной антимонопольной службой еще в начале текущего года, показала массовые нарушения порядка предоставления земельных участков под жилищное строительство и для комплексного освоения. Чем можно объяснить такую ситуацию? Только ли местные власти ответственны за невыполнение нормативных требований или выявилось несовершенство этих требований, препятствующее их выполнению на практике? Может быть, сказались другие причины объективного характера? Какую из причин Вы назвали бы основной либо самой распространенной?
Мы подвели итоги проверок по предоставлению земельных участков под строительство за предшествующий годовой интервал – это четвертый квартал 2005 года и три квартала 2006 года. Проверялись, соответственно, два основных направления выделения участков: под строительство жилья и под комплексное освоение территорий. Результаты получены довольно любопытные. Так, всего за это время по двум проверяемым направлениям было предоставлено примерно 3,5 тыс. участков, из них на аукционах – 845. Такое соотношение получилось из-за того, что компании, согласовавшие документы до 1 октября 2005 года, имели право на получение участков без аукциона.
Интересна и динамика проведения аукционов. Если в четвертом квартале 2005 года и в первом квартале 2006 года их количество составило примерно 60–70, то уже во втором квартале 2006 года оно возросло до 256, а в третьем – до 455. Идет резкий рост количества аукционов, строительный комплекс перестраивается на прозрачные рыночные отношения. Если раньше строительной компании было очень сложно получить участок в другом городе или регионе, не имея там связей во власти, то теперь такая возможность появилась. Таким образом, в Российской Федерации создается единое строительное пространство.
За период проверок нами выявлено около 460 нарушений, по которым были возбуждены дела и отменены акты о выделении участков. Разумеется, финансовые потери понесли как раз предприниматели, пытавшиеся в обход аукционов получить участки, т.к. никто не вернет им средства, вложенные в формирование земельных участков, проведенные изыскательские и проектные работы. Но строительные компании в первую очередь и должны быть заинтересованы в получении участков через аукцион, чтобы не подвергаться неоправданным рискам.
По регионам картина нарушений такова. Максимальное их количество выявлено в Республике Карелия (49), Свердловской области (45) и Ханты-Мансийском АО (27). А максимальное количество аукционов (от 50 до 100) было проведено в Хабаровском крае, Тюменской и Тверской областях, Ямало-Ненецком АО.
В группу аутсайдеров, где за год на аукционах были выделены буквально считанные единицы участков, попали Республика Адыгея, Астраханская, Курская и Псковская области, Карачаево-Черкессия и Кабардино-Балкария. Практически эти регионы создали у себя дефицит предложения на рынке, что неминуемо приведет к росту цен на жилье. Ситуация на сегодня такова, что увеличение цены квадратного метра в любом регионе напрямую зависит от работы местных органов власти и определяется двумя параметрами: недостаточностью предоставленных под строительство участков и непрозрачностью их выделения.
Какие меры предприняла Федеральная антимонопольная служба для улучшения положения? Что было сделано в этом направлении центральными и региональными ведомствами, непосредственно отвечающими за выполнение установленных правил предоставления земельных участков?
Выделение участков только через аукционы – это и были наши предложения. Мы выступили с ними в конце 2004 года, предложив подробно прописать процедуру проведения аукционов непосредственно в Земельном кодексе. Далее, следующая наша инициатива – в ст. 48 Градостроительного кодекса мы также подробно прописали порядок подключения к коммуникациям, защитив тем самым права строителей перед естественными монополиями. Все эти предложения были поддержаны Госдумой и стали нормой закона. И третье – в настоящее время Государственная Дума принимает законопроект о предоставлении прав на реконструкцию. Мы предложили распределять права на реконструкцию исключительно на аукционах, прописав детально эту процедуру в Градостроительном кодексе. Дело в том, что проблема распределения прав на реконструкцию очень актуальна для городов, где осталось мало свободных земельных участков под застройку, например для Москвы.
Поскольку вся процедура будет прописана досконально, от «А» до «Я», то в результате станет невозможно отдать реконструируемые объекты «своим» компаниям, либо не допустить к ним «посторонних». Все будет происходить абсолютно прозрачно.
Таким образом, законодательная деятельность – второе приоритетное направление нашей работы, ибо без четких правил не может быть и действенного контроля. Для нас очень важно, чтобы нормы закона не были мертворожденными, а эффективно работали. Именно поэтому мы отслеживаем их соблюдение на постоянной основе по всей территории страны.
Каково положение дел сегодня (по результатам последних проверок)? Имеется ли выраженная позитивная тенденция, или еще рано говорить о том, что процесс пошел в нужном направлении?
Процесс действительно пошел в нужном направлении. Количество аукционов увеличивается, строительный комплекс перестраивается. Никто и не ждал, что он станет работать по-новому на следующее утро после принятия закона. Потребуется еще полтора-два года, чтобы процесс этот полностью отладился, ввиду его сложности и трудоемкости. Он включает вопросы формирования участков, развития коммуникаций, получения разрешений, проектирования и многие другие. Это длительный процесс, и требуется время от введения нормы до получения необходимого эффекта.
Когда строительный комплекс освободится от пут монополизма и коррупции, он разовьет очень высокие темпы строительства. А конкретные сроки зависят в основном от органов власти на местах. Могут приниматься сколь угодно хорошие законы, но если местная власть не будет работать, то еще долго ничего не сдвинется. Поэтому местной власти необходимо как помогать, так и стимулировать ее работу в нужном направлении.
Сегодня уже есть довольно длительный опыт действия Земельного кодекса. Можно ли на основании этого опыта утверждать, что в целом правила, зафиксированные в Кодексе, позволяют организовать строительство жилья в запланированных объемах и в установленные сроки? Что они подходят для всех регионов, местностей, всех ситуаций текущего использования земельного фонда, владения и распоряжения им?
С момента вступления в силу Земельного кодекса прописанные в нем правила выделения участков позволяют строить жилье в необходимых объемах, да и раньше этому, в общем-то, никто не мешал. Просто этого не делалось. К примеру, в одном из положений Земельного кодекса сказано, что если в муниципалитете приняты правила землепользования и застройки, то земельные участки должны предоставляться исключительно на торгах. Но такие правила нигде не принимались, за исключением 5–7 случаев по всей стране. И причина вовсе не только в организационных или технических сложностях.
Известно, что выделение земельных участков под строительство – это одна из четырех самых коррумпированных сфер деятельности в нашей стране. Кроме нее еще можно назвать размещение государственного и муниципального заказа, предоставление доступа к государственному и муниципальному имуществу, а также распределение прав на природные ресурсы (недра, лесные и водные объекты, биоресурсы).
Конечно, уход от коррупционных схем и оздоровление всего строительного комплекса встречает серьезное сопротивление представителей власти – но этого и следовало ожидать.
Насколько реально для небольших компаний составить конкуренцию строительным монополистам, зачастую к тому же связанным с властью «особо теплыми» отношениями?
Если компания считает, что власти ущемляют ее права, то она может обратиться к нам, в Федеральную антимонопольную службу, с соответствующим заявлением. Компаниям, стремящимся работать в правовом поле и быть уверенными в законности своего бизнеса, не следует бояться пересмотреть свои отношения с местными органами власти. Но если они этого не делают – значит, не так уж плохи их дела. У нас же нет задачи следить буквально за всеми компаниями и их взаимоотношениями с местными властями. Если участники рынка сами не будут бороться за свои права – то эффективность контролирующего органа будет невысокой.
Каковы, по-Вашему, самые неотложные задачи, которые надо решить, чтобы все участники процесса выделения земельных участков и последующего строительства смогли (или были бы вынуждены) работать по установленным правилам, при этом эффективно и достаточно быстро? И какие аспекты надо будет совершенствовать в дальнейшем?
Задачи такие есть, и работа по ним ведется. В принимаемом законопроекте также будет урегулирован вопрос о предоставлении участков под социальное строительство. Будет четко сказано, что при размещении государственного и муниципального заказа проведения аукциона не требуется, т.е. участок для компании, которая строит на нем социальное жилье, будет выделяться без аукциона.
Также в принимаемом законопроекте вводится так называемая «амнистия» для компаний, занимающихся комплексным освоением территорий. Если для жилищного строительства при принятии поправок в Земельный кодекс в 2005 году была предусмотрена отсрочка на 9 месяцев до вступления в силу нормы о предоставлении земельных участков исключительно на аукционах, то для комплексного освоения территории (девелопмента) такой отсрочки не было. И компании буквально «назавтра» после принятия закона были вынуждены работать по новым правилам без всякой подготовки. Поэтому принятие законопроекта о введении такой отсрочки или «амнистии» по девелопменту сделает ситуацию равной для каждого из данных видов деятельности, т.е. просто справедливой.
Кроме того, этим же законопроектом предусматривается введение жестких сроков освоения участков, которые многие «близкие к властям» компании получили без аукционов до вступления закона в силу и теперь держат их «про запас». Если в отведенные сроки эти компании не получат разрешения на строительство, то они данные участки потеряют. Основная цель законопроекта – по максимуму ввести земельные участки в оборот. И либо сами строительные компании активно начнут широкомасштабное строительство, либо они вынуждены будут переуступить права на эти участки – но жилье там будет возводиться в любом случае.
Далее, согласно ныне действующей Федеральной программе «Жилище» муниципалитетам предоставляются финансовые гарантии на подведение коммуникаций. Сейчас Минрегионразвития и Росстрой эту программу дорабатывают, и теперь федеральные гарантии будут предоставляться непосредственно компаниям, занимающимся коммуникациями, а не органам власти. Это правильное направление.
Мы, в свою очередь, считаем, что в Федеральную программу «Жилище» необходимо добавить положение о предоставлении муниципалитетам финансовых средств на формирование участков, поскольку именно финансовые проблемы муниципальных образований стали сегодня наиболее узким местом, сдерживающим всю работу строительного комплекса. Дело в том, что до 1 октября 2005 года, когда участки под строительство предоставлялись без аукционов, строительные компании сами занимались их формированием. Поскольку результаты выделения были уже предрешены, и строители стремились побыстрее приступить к работе, то процесс этот шел довольно активно.
После введения обязательных аукционов у строителей уже нет резона заниматься формированием участков, т.к. теперь неизвестно, кому они достанутся на аукционе в конечном итоге. Процедурой формирования стали заниматься органы власти, то есть те самые чиновники, которых лишили личной заинтересованности в скорейшем ее завершении. Все сразу затормозилось, увязло в бесконечных согласованиях, и количество сформированных участков резко уменьшилось.
А наиболее разумный алгоритм таков: муниципалитет заказывает работу по формированию земельных участков на торгах в соответствии с законом о размещении заказов; выигравшая компания формирует участок и получает за это бюджетные деньги. Таким образом, у компании появляется стимул и обязательство сделать работу по формированию земельного участка качественно и в срок.
После этого участок выставляется на аукцион, и за него борются строители, включая, возможно, и компанию, занимавшуюся формированием участка и имеющую к нему интерес.
Часто приходится слышать, что у муниципалитетов нет денег на формирование земельных участков. Но, во-первых, деньги для каждого участка и не нужны, т.к. после получения средств от первого аукциона запускается процесс их реинвестирования в следующий участок и т.д. Во-вторых, заниматься этим муниципалитеты должны были не с момента внесения изменений в Земельный кодекс, а всегда – ведь никаких препятствий не было. А в-третьих, все муниципалитеты делятся на две категории. Одни работают, и все у них получается (таких примеров – огромное количество), вторые только жалуются, что все очень плохо и тяжело. Примеров тоже достаточно, отстающие регионы я уже называл и комментариев к «результатам» их деятельности просто не требуется. Тем не менее, как уже было отмечено, определенную финансовую поддержку для муниципальных образований для интенсификации их деятельности с федерального уровня мы предлагаем.
Также имеются определенные проблемы с тарифами на подключение к коммуникациям местных естественных монополий. Никто не может сказать, насколько реальны эти тарифы, ибо отсутствует порядок их экономического обоснования. Мы предлагаем, чтобы процедуры по расходам, входящим в утверждаемые тарифы естественных монополий, осуществлялись в соответствии с Законом о госзаказе. То есть, начиная с определенной суммы, конечно большей, чем установленная в Законе о госзаказе, должен проводиться конкурс или аукцион на поставку товаров, производство работ или оказание услуг. Сейчас наши предложения рассматриваются в Правительстве РФ.
Есть еще одна, наиболее «больная», на наш взгляд, тема. Мы считаем, что нельзя расширять участие бюджетных средств в ипотечном кредитовании. Таким кредитованием должны заниматься в первую очередь коммерческие структуры. Бюджетные средства на ипотеку очень «быстрые», они мгновенно оказываются на рынке и повышают спрос. А в условиях дисбаланса спроса и предложения увеличивать спрос за счет бюджета – крайне неразумно, так как это ведет к еще большему росту стоимости жилья. Для людей же важнее именно стоимость квадратного метра, а не стоимость кредита. Если кредит будет стоить 0% годовых, а метр – 10 000 долларов, вряд ли кому-то такое жилье покажется доступным.
Еще в 2004 году мы предупреждали о необходимости развития в первую очередь мер по увеличению строительства, и только потом, через несколько лет – развитии ипотечного кредитования. В результате сейчас цены на жилье намного – в разы – превышают себестоимость строительства, и именно по причине дефицита предложения по отношению к увеличивающемуся спросу! Это то же самое, что поливать больного холодной водой – ему станет только хуже. Посмотрим статистику: в первом квартале 2006 г. стоимость одного кв. м жилья (без учета стоимости земли) составила в среднем по стране 12 тыс. рублей, в Санкт-Петербурге – 14 тыс. рублей, в Москве – 23–24 тыс. рублей. Добавить к этому стоимость земли – получим около 40 тысяч за метр даже в Москве, а никак не 110 тысяч, как на рынке!
При этом госзаказ на строительство социального жилья в Москве размещается по 600 долларов за квадратный метр. Поэтому если государство хочет помогать людям деньгами, то эти деньги надо вкладывать в строительство социального жилья и предоставлять кредит уже на его выкуп. Тогда бюджетные средства будут работать на нормализацию ситуации на рынке недвижимости, а не на ее ухудшение.
Если подвести итог, то почти все зависит от действий местных органов власти – развивают ли они коммуникации, как и в каком количестве формируют земельные участки, прозрачно ли их распределение и т.д. Где главы администраций этим активно занимаются – там и цены на недвижимость могут не только стабилизироваться, но и снизиться. Где главы работают «по старинке» – там, конечно, ни о каком доступном жилье речь идти не будет.
Беседовала
Екатерина Ермакова
